平台经济的崛起引发问题及治理思考
近年来，全球互联网平台经济蓬勃发展，无论是从平台的规模、数量还是成长速度来看，平台经济崛起的大势已然形成。与此同时，平台经济在发展过程中也出现了一些亟待治理的难题。李克强总理在2019年《政府工作报告》中指出，“坚持包容审慎监管，支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长”，这为平台经济的发展与治理指明了方向。
一、平台经济在全球崛起
（一）平台企业走到世界经济舞台中央
当前，平台模式已成为企业生产经营的重要组织方式。2009年以前，全球市值Top10企业中还仅有微软一家平台企业，而2017年这一数字升至7家，实现对传统企业数量的反超。其中，苹果于2009年，谷歌于2013年，亚马逊和脸书于2015年，阿里巴巴与腾讯于2017年先后进入全球市值Top10榜单。统计显示，2018年全球Top10上市企业中平台企业市值比重已由2008年的8.2%上升至77%，规模达到4.08万亿美元，较2008年规模增长了22.5倍，成为全球经济增长的新引擎。
图 1 全球市值Top10企业中平台企业的数量与占比
从进入榜单的先后顺序看，平台经济崛起的驱动力不断演进和叠加。第一代是PC端操作系统类平台，如微软的Windows平台和苹果的macOS平台。第二代是移动端操作系统和应用商店类平台，这主要得益于移动互联网的发展，如谷歌凭借Android和Google Play的成功，于2013年跻身全球市值Top10。第三代是互联网应用类平台，如电子商务平台企业亚马逊和阿里巴巴，网络社交平台企业脸书和腾讯。
（二）我国超大型平台企业快速涌现
根据平台企业的市值或估值规模，本文将超过1000亿美元、100~1000亿美元、10~100亿美元、10亿美元以下的平台企业分别称为巨型、大型、中型和小型平台企业。据此标准统计，截至2018年12月，我国共有20家超大型平台企业[1]，市值/估值合计1.38万亿美元。其中，巨型平台企业3家，分别是阿里巴巴、腾讯和蚂蚁金服；大型平台企业17家，如表1所示。
表1 2018年我国超大型平台企业排名
与全球平台企业崛起的原因相似，我国超大型平台企业的大范围崛起也搭上了我国移动互联网发展的快车。与此同时，一大批直接基于移动互联网发展起来的超大型平台企业快速崛起，如滴滴出行、美团点评、今日头条、微博、拼多多等都是2010年以后快速兴起的。尤其是2013年以后，这些平台企业数量的增长明显加快，平均每年新增3家。
图2 中国超大型平台企业数量
我国超大型平台企业数量快速增加的一个重要特征是超大型平台的成长周期不断缩短。据统计，我国早期兴起的互联网平台企业，从起步到市值/估值过100亿美元，网易、携程、京东用了超过10年的时间，百度、阿里巴巴、腾讯（以下简称为BAT）、奇虎360、新浪微博花了7~9年时间；而2010年以后出现的超大型平台的成长周期则普遍在6年以下，甚至仅需2~3年。究其原因主要有：一是新的人口红利，尤其是后发地区人群加速上网；二是线下高频交易领域的交易成本大幅下降，如打车、外卖；三是以BAT为主导的产业资本的快速跟进；四是激烈市场竞争下的强强联合等。
二、平台经济治理的热点问题
随着我国众多新型平台企业的大量涌现，特别是一批新兴超大型平台企业的快速崛起，许多新情况和新的治理难题集中出现。
表 2 近三年我国平台治理热点事件
（一）平台之间数据争议频发
近年来，数据逐渐演变为平台竞争的核心要素。不仅有新浪微博起诉脉脉非法使用微博用户信息、大众点评诉百度非法抓取用户点评信息等直接诉诸法律以争夺数据所有权的案件，还有华为与腾讯微信数据争夺战、顺丰与菜鸟数据大战、新浪与今日头条有关微博内容爬取争议、马蜂窝涉嫌抄袭竞品网站的用户点评信息等一系列关于数据的纠纷事件。这些争议不仅直接关系到部分平台核心商业模式的合法性与合理性，更是反映出平台模式下数据流动与数据保护的矛盾与冲突，成为平台治理亟待解决的重要议题。
（二）平台企业责任边界难以界定
自互联网平台兴起以来，关于平台企业是否应该就平台上发生的侵权行为承担法律责任的问题，一直饱受争议。比如，电商平台应对网络售假行为负何种责任，至今没有清晰边界。然而，近年来，接连发生的一系列平台事件，比如百度“血友吧事件”与“魏则西事件”、滴滴顺风车司机杀人事件等，进一步引发了社会公众对平台社会责任的关注。自媒体时代，社会个体案件很容易引发共鸣，上升为社会公共事件。在此背景下，平台企业如何权衡商业利益与公共利益的冲突成为必须面对的问题。
（三）平台模式挑战传统反垄断规制
平台经济运行过程中很容易出现“赢家通吃”、“一家独大”现象。有些观点认为，平台变大变强是各类问题集中爆发的“元凶”，关于平台垄断规制的呼声也越来越高。在电商平台“二选一”、携程大数据“杀熟”等问题发生后，相关平台均遭到垄断质疑。然而，目前想要对互联网平台进行垄断规制却面临诸多现实挑战。例如，2016年8月，滴滴出行与Uber中国业务宣布合并。9月，商务部表示对滴滴优步中国的合并案依法进行调查。但至今，这一调查并无相关进展或结论公布。“一家独大”的现象如何认识以及如何规制已成为平台治理不可回避的问题。
三、完善平台治理的思路与建议
针对平台经济，应坚持包容审慎的理念，积极研究与应对数据、平台责任、平台垄断等治理难题，不断优化平台企业发展的市场生态环境。
（一）继续坚持包容审慎的治理理念
当前，尽管我国互联网平台企业广泛涌现，但从创新力、竞争力和全球影响力看，与全球领先的平台企业相比，仍然有不少差距，鼓励平台企业做大做强仍然是首要任务。与此同时，近年来我国兴起的超大型平台，大多是在资本驱动下短期内快速成长。面临激烈的市场竞争，这些平台往往更关注增长，而对平台责任和内部治理体系建设重视不够，各种问题的爆发具有一定阶段性。因此，我们认为，未来对互联网平台的治理仍应坚持包容审慎的理念，并将这一理念贯彻到很多争议性问题的处理中，在坚持底线监管的原则下，为平台经济的成长留足空间。
（二）加强对数据治理相关规则研究
数据作为一种新的要素，突破了原有的治理框架，平台之间数据争议的频发，与数据治理规则不够完善密切相关。事实上，数据带来的治理挑战，是全球面临的共同难题，欧盟、美国等均致力于数据相关规则的完善，以充分释放数据资源的价值。现阶段，我国应不断完善数据治理顶层设计，尤其在数据权属的确定、数据流通规则的建立、数据保护与开发的权衡等关键问题上取得突破。
（三）合理划分平台企业的责任边界
当前平台企业的责任界定仍然面临不少的争议与难点，但总体而言，随着平台企业经济社会角色的转变，承担必要的主动审查义务已经成为更现实的选择，重点在于把这项义务限定在合理的范围内。平台企业承担的主动审查义务应当限定为非全面审查义务，平台责任的设定应以“制度性、机制性”为导向，强调平台治理的系统有效性。
（四）建立创新导向的反垄断规制体系
平台经济一系列新的特征使我们在反垄断政策上面临巨大挑战。建议我国结合产业发展实际，借鉴欧美反垄断经验，采取包容审慎的反垄断态度，将促进创新作为反垄断的主要价值导向，这是应对超大型平台企业崛起及其众多新的经济社会角色的现实选择。与此同时，欧美经验表明，对平台企业实施反垄断必定是一场旷日持久的争论，建议充分利用《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》等法律手段进行综合约束。
[1] 注：巨型和大型统称为超大型。
作者简介
王海鹏：中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师，主要从事平台经济、数字中国等领域的研究。
联系方式：wanghaipeng@caict.ac.cn
王甜甜：中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师，主要从事平台经济、共享经济等领域的研究。
联系方式：wangtiantian@caict.ac.cn
黄金：中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师，主要从事平台经济、共享经济等领域的研究。
联系方式：huangjin@caict.ac.cn
李强治：中国信息通信研究院政策与经济研究所高级工程师，主要从事平台经济、共享经济、数字中国等领域的研究。
联系方式：liqiangzhi@caict.ac.cn
校 审 | 陈 力、 珊 珊
编 辑 | 凌 霄
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